TOD在中国:吉安面临的机遇和挑战

第一部分:吉安的TOD背景

关键字 -- 吉安 -- 2017年8月18日

吉安是中国江西省的一个中等规模大小的都市区。远东BRT的TOD工作主要由洛克菲勒兄弟基金会的合约资助,并与BRT国际规划协会合作进行。远东BRT在吉安的BRT工作主要由亚洲开发银行项目资助。

TOD在中国面临的挑战

公共交通引导城市发展(TOD)在中国的应用是全世界都深切关注的问题。气候变化的问题,很大程度上取决于未来几十年中国能源和交通运输行业的发展。毫无疑问,中国的能源行业严重依赖碳密集型煤炭,这仍然是全球气候面临的第一大威胁,而中国的交通运输业则紧跟其后排在第二位。近年来中国减少了对燃煤电厂的依赖,并以可再生能源和低碳密集型能源来替代碳密集型能源,这些进步令人印象深刻,但是交通运输行业却前景堪忧。中国曾经被称为“自行车王国”,到处都是绿树成荫的街道,但是到2016年1月为止中国拥有1.72亿辆小汽车,是目前世界上最大的客运车辆市场。这是2007年中国小汽车登记数量的三倍多。目前仅有1/3的家庭拥有小汽车以及只有3.1亿名司机持有驾照,这一切表明汽车拥有量还有很大的增长空间。尽管根据统计,交通运输业的二氧化碳排放量仅占全国排放总量的10%左右,但预计交通运输行业的排放量将以每年3.5%的速度上涨。

这种机动化的增长速度,很大程度上是由过时的规划和建筑条例造成的。

与此同时,公共汽车运输业的发展没有跟上步伐。包括吉安在内的许多城市,一直致力于将公交车更换为电动公交车,而不是提高公交车的发车频率和改善服务水平,表现为公交车出行分担率停滞不前或呈下降趋势。(吉安的公交车辆几乎全部更换成电动公交车,自2012年以来整个城市的公交配车数没有明显增加。)从短期来看,像吉安这样的小城市,最初人们会依赖电动自行车出行,继而转向小汽车。

e-bikes at bus stop
在吉安市井冈山大道上,电动车在公交车站旁驶过。由于不可靠的公交车服务,大部分居民依赖小汽车和电动车出行。

在中国的部分地区,特别是北京和一些繁华的东部沿海城市,交通拥堵指数已经到达历史最高点,政府也一直限制着交通增长,但让人难以置信的是,这些中国城市持续不断地扩展道路网络来满足机动化增长的需求。因此尽管日益恶化的交通拥堵可能对中国的机动化起到抑制作用,但不足以成为一个典型的控制手段。

这种机动化的增长速度,很大程度上是由过时的规划和建筑条例造成的。举个例子,中国大部分的规划和分区规划都要求住宅楼宇的开发商为每一户提供0.5到1个停车位。这意味着中国正在建设中的城市,设计目标是可以应对每个家庭使用0.5或1辆小汽车出行的局面。然而从鼓励人们使用公共交通、骑自行车和步行这个观点看来,这并不是唯一与其背道而驰的因素。中国大部分的规划和土地分区条例都遵循教科书式的现代主义方法,不但把对城市有污染的土地分离使用,还通过抬升建筑物以及设置建筑后退区等手段把建筑物与周围的街道分离。虽然这些做法在20世纪初期看来是有用的,但从那时开始,对城市街道有污染的要素都通过其他方式得到了解决。尽管分离有污染的工业用地仍然是一种良好的方法,但是很多土地用途被认为是可以相互兼容的,例如住宅和办公室,办公室和零售,零售和住宅。没有明确需要必须要把这些功能互相分离,把这些土地功能分离往往会给人们的日常生活增加不必要的距离,在经济能力发展到一定程度的时候,这些不必要的距离总是会促使富人和中产阶级购买私人汽车。

后退区的要求使得街道无法保持其持续性和活跃性,通常后退区会变成难看的储物空间或者带有破坏性的停车场。

尽管在几乎所有的欧洲城市以及越来越多的美国城市看来,对土地严格划分甚至包括可以互相兼容的土地用途这种做法已经过时了,但这仍然是中国城市规划的主导模式。然而在中国这些过时的条例正在产生特别具有破坏性的长期效应,因为中国正经历着世界上最大规模的房地产建设热潮。

当前中国分区规划的另一个要素是建筑后退区,是20世纪60年代规划思想的遗留物,设置建筑后退区是为了确保街道和建筑内的房间都能获得适当的采光。尽管这个目的符合情理,但一些先进的城市设定了建筑最小采光性能标准,并允许开发商在达标操作上具有更大的灵活性。大部门城市力求做到既能满足采光需求,又能保持活跃的临街空地和连续的街道门面。在中国,要求设置后退区使得街道无法保持其持续性和活跃性,通常后退区会变成难看的储物空间或者带有破坏性的停车场。(后退区是指人行道的边缘与建筑立面之间的空间。老城区没有后退区,能够提供连续的街道门面和更具吸引力的城市环境。)

上图是从吉安市政府大楼鸟瞰的新行政区,说明了上述提到的很多问题,包括拥有大型后退区的封闭式的单一发展用地,不连续的街道,建筑物和街道之间的停车场(有着优良景观,突出小汽车用户的土地使用优先权),行人和自行车无法通行穿过的大型街区,没有任何公共汽车优先措施,一个总体上来说对于公共交通、步行和自行车没有吸引力的环境。

同一个新行政区域内的街道景观,可以看到封闭式的单一发展用地,宽阔的交叉口上为小汽车设置的大转弯半径,以及一个整体上来说非常没有吸引力的步行环境。
在吉安市北部的吉州区,封闭式单一发展用地项目正在施工。
为符合江西省分区规划对大型建筑后退区的要求,造成的结果是不连续的街面,后退区常常被用于停车或被堵住,后退区破坏了人行道使得步行变得无趣,甚至是短途散步也变得毫无吸引力。
即使在不被用作停车场的时候,分区布局所规定的大型后退区和土地单一用途,造成一大段 “死寂”临街空地。这里展示的是井冈山大道上BRT规划走廊的一段。

因此,改变中国这些过时的分区规划布局是当务之急。尽管想要改变那些已经建成或已经获得批准投入建设的数百万的住宅楼宇已经为时已晚,更重要的是更新现有的中国分区布局和规划准则,从而对这些以数百万计的空置住宅楼宇进行改造,使其能兼容更具有可持续的交通模式和更高质量的公共空间。

从可持续交通的角度来看,尽管这些城市和地区各有不同,但是专家们非常确定什么样的规划和分区布局最有可能指导城市发展成为可持续的交通模式和变得更加宜居。

BRT和TOD在吉安

远东BRT与BRT国际规划协会合作,并在洛克菲勒兄弟基金会的支持下,以广州、兰州、宜昌BRT走廊的早期TOD工作经验为基础,来制定吉安BRT和城市发展走廊规划。吉安是江西省一个约有五十万居民的城市。(如加上邻近的吉安县和吉水县,人口数量约有100万人。)

远东BRT赢得了这项国际竞标,为由亚洲开发银行贷款资助的吉安BRT项目的实施提供规划设计和监理服务。这项工作从2017年2月开始,并持续进行中。吉安的这个项目涵盖城市交通和城市发展的所有重点领域,其中包括公共交通服务和可达性,BRT,TOD,停车(路边停车和路外停车),行人和自行车设施改善,城市设计和公共空间问题,城市中心的复兴,绿道的规划和设计,新区的规划和设计,新建道路的设计,还有后退区的规模、使用和管理。吉安很有可能在中国数百个同等规模的城市中脱颖而出,成为示范城市。

吉安的这个项目涵盖城市交通和城市发展的所有重点领域。

在中国,吉安以邻近井冈山而闻名,井冈山是20世纪20年代末毛泽东与一些共产党早期重要人物一起建立红军的地方。吉安为其革命历史而感到自豪,但仍然希望超越革命根据地的名号,在革命的热诚之外,还能以现代和先进的城市发展而闻名。为了实现这一目标,吉安需要对现行的规划方法做出重大改变。

目前的形势不太乐观,私家车数量迅速增长,相应地电动车和自行车的使用量也迅速下降。近五年以来,公共交通出行分担率一直保持平稳。2011年至2016年间,私家车拥有量每年增长超过20%。从2010年到2016年,注册的私家车数量增长了四倍多。这种趋势的发展显然是不可持续的。

mode share trends
井冈山大道上除步行之外的高峰小时交通方式分担率变化趋势,数据来源包括2013年的3个采样点和2017年的10个采样点。随着小汽车分担率的增加,分担方式朝着不可持续的方向发展。资料来源:2013年亚行报告中的交通流量,以及2017年远东BRT的交通量和占有率统计。

fleet growth
吉安市区内注册的机动车和私家车的年增长量。吉安市区包括吉州区、青原区和吉安县,这三个主要城区的常住人口总量约为100万人。资料来源:吉安市和江西省统计年鉴,以及远东BRT处理和分析的交警数据。

吉安的规划和分区布局条例

吉安行政区域内总人口达400万,其中包括吉安市、吉安县和吉水县在内的建成区人口约有100万。吉安自2014年起就遵循《江西省城市规划管理技术导则》,并没有编制地方性的 “规划和分区布局技术导则”或者类似的规范。这套技术导则与中国其他城市的规划和分区布局导则非常类似,和上海、深圳等城市编制的综合性技术导则相比在细节上有一点欠缺。该技术导则允许江西省各市区可以因应当地情况的差异作轻微调整。

《江西省城市规划管理技术导则》将在后续文章中作详细论述。

作为投资储备的房地产对吉安TOD的影响

在中国,尤其是小型城市,很多家庭购买房产用作投资储备而不是居住。对于普通储户来说,在银行存款的实际利率非常低,而金融投资市场又不发达,普通市民无法参与。非正规调查表明,在吉安,即使是出租车司机平均也拥有一至两套住房,一套在市中心自住,另一套闲置在市中心区域之外的新开发区,作为他们儿子或女儿的婚房。也有一些投资客购买了大量新建住房。

吉安的高层住宅,特别是在近十年以来的建筑热潮期间建成的大楼,一般入住率都非常低。傍晚时分这些住宅楼稀稀拉拉只亮着几盏灯,很好的表明了这里的入住率。

随着越来越多闲置的新建住房和商业地产遍布整个城市,甚至这种情况还在加剧,在这种环境下,成功的公共交通引导发展(TOD)战略是:

  • 补充开发紧邻BRT规划系统周边的土地
  • 改造与BRT系统相邻开发用地的城市设计,确保有良好的BRT进出通道
  • 引导新的用地开发,尤其在BRT车站区域,也包括BRT线路的服务区域。

这些措施以及目前使用的分区布局规划中存在的问题,将在本系列的“TOD在吉安”中进行详细的论述。本文归纳了BRT和TOD规划的一些背景,并揭示了吉安等三线城市目前的房地产情况。后续文章将重点介绍以下内容:

  • 受到近期宜昌和广州成功建设的BRT系统的启发,吉安市规划建设BRT系统。中国对公共交通的新投资(包括BRT和地铁),如果结合分区布局和规划条例的完善,将可能促进形成一种不依赖私家车出行的城市生活新形态。
  • 目前影响吉安市土地开发的规划和分区布局条例,是《江西省城市规划管理技术导则》。
  • 吉安市一个优秀的混合用地城市发展项目案例分析--儒林里。
  • 有关如何修改吉安的规划和分区布局条例的具体建议,以及可以做些什么来提高新的BRT系统面临的机会,从而促进沿着BRT走廊以公交出行为导向的用地开发。

吉安市中心拥有极好的、宽阔的步行网络,这也是大部分公共交通(未来的BRT)需求密集的地方。尽管市中心正面临着越来越多的机动车停车侵占,政府对这种行为漠视不理,但是这个充满活力、土地混合使用,以行人为导向的中心区域,仍然与许多新开发区域形成了鲜明对比。中心城区是交通管理改善规划的重点,包括对正在开发中的停车区的改善建议。
土地混合使用达到世界级标准的儒林里,它的开发结合了所有关键的TOD元素,是吉安等其他城市的“金牌标准”,TOD开发的典范,然而,如果严格遵守规划和建筑规定,这种发展是不可能实现的。

参见关于吉安TOD的第二部分文章,介绍了站点周边土地的分区、密度和混合使用问题。